普惠金融政策效果、问题与对策

摘要：普惠金融政策是助力于小微企业融资的重要举措，可以提高小微企业运营效率，有利于推动双循环新发展格局。近年来，国家对普惠金融的要求不断提高，各大商业银行纷纷积极响应，并通过金融科技降低风险，使得不仅贷款余额增加利率下降，同时还实现了贷款的不良率下降、银行风险成本降低。从国际比较的视角来看，我国的小微企业融资形势乐观，贷款余额上升迅速，一些贷款指标也在世界前列，但仍需相关政策的持续支持。在普惠金融政策的实施过程中，一些问题仍有待解决，如货币政策的套利监管，在地区间发展的不平衡，政策的可持续性，配套政策和基础设施的协调等。

正文

普惠金融自2005年提出以来，一直助力于小微经济的增长，近年力度尤其大，但对其效果和问题一直缺少科学评估。为此，中国人民大学国家中小企业研究院于10月28日组织了题为“普惠金融政策效果、问题与对策”的研讨会。会议由国家中小企业研究院副院长、经济学院教授孙文凯主持。中国人民大学财政金融学院教授罗煜、邮储银行的战略发展部总经理周琼、中国人民大学普惠金融研究院的王博研究员、邮储银行小企业金融部副总经理蔡禹、工信部中小企业局副处长曹毅、赛迪研究院中小企业所副所长龙飞参与了会议，从自身研究视角进行了报告。

一、普惠金融助力打造双循环新发展格局

中国人民大学财政金融学院罗煜教授全面梳理了普惠金融政策影响，认为普惠金融有利于促进产业链的发展，为双循环发展提供有力支撑。

普惠金融的发展可以小微企业的融资能力和健康水平，这有利于产业链的安全性维护和完整发展，加快构建国内国际双循环相互促进的新格局。小微企业在提高产业基础能力的方面发挥了不可替代的作用，有利于打通各个生产、分配、流通、消费各个环节。另外，普惠金融还可以提供跨境支付和融资服务，助力外循环。我国企业的微循环一直存在一定的扭曲，尤其是当经济面临疫情等偶发性强烈冲击时，小微企业受损严重。在这种情况下，推动经济微循环的打通关乎整个社会和经济安全。

普惠金融可以服务于中低收入人群和弱势群体，充分挖掘市场潜力和完善内需体系，促进共同富裕和保障社会公平。普惠金融可以促进直接就业，还可以通过移动支付实现小额互联网理财，提高居民的收入水平；消费类的信贷和保险可以激发市场消费，提高中低收入群体的消费水平。普惠金融使农村地区等长尾客户也可以被纳入金融服务的范畴，以金融科技助力乡村振兴和农业农村现代化建设。

目前，我国普惠金融正在稳步发展，积极效果逐步显现。从整体情况来看，2020年末的小微企业的贷款余额达15万亿，超过2017年2倍多；小微企业市场主体比2019年增长接近20%。小微企业贷款利率也不断降低，消费金融和农村经营生产贷款的余额也非常乐观。

但是，目前的普惠金融政策也存在一定的问题。第一，金融普惠性和金融机构的盈利目标的平衡问题，即社会使命和经营可持续性之间的平衡问题。现有模式下的普惠金融要求的体量和优惠利率，这对银行等金融机构的风险管理水平是一个重大的挑战。第二，如何丰富普惠金融的产品多元化程度。现有的普惠金融政策主要强调的是信贷方面，在发展保险理财和直接融资方面涉及较少，这给传统的银行业金融机构造成了很大的压力。第三，基础设施不足。目前征信基础设施的发展还需要增进信息的互联互通，不能单纯依靠金融机构解决，政府需要继续加大支持力度。第四，如何加强相关政策的协调。目前普惠金融政策以金融相关部门的管理为主，政策的传导和评估机制还有待完善，应该加强与财政和社会保障等部门的合作。第五，普惠金融发展的城乡差距较大。目前城市的金融数字化水平较好，金融消费者的素养水平较高，普惠金融的推广较好，农村地区发展较弱。

为了更好的使普惠金融助力于双循环，应该做到以下三点：第一，坚持金融科技的发展，将金融与产业链结合，加强产品创新和服务的多元化；第二，加强社会信用建设，提高数据共享程度；第三，加强政策保障机制，缩小城乡差距。

从具体的政策评估的角度来说，有三点需要注意。第一，要关注随着产业结构和金融资源配置的变化，不同层级的普惠金融政策的变化趋势和政策调整逻辑，总结不同类型的政策的传导机制、传导效率和预期目标之间的差异。第二，要关注到普惠金融不同主体的行动，包括金融机构（银行、非银行、产权交易平台等）和小微企业。第三，评估政策效果既要包括整体性的效果，也要包括具体政策效应的评估。还需要关注是否存在政策缺失、政策无效或低效、政策过度使用和滥用以及政策搭配上的问题。

二、国际对比看中国小微融资形势乐观

邮储行战略部总经理周琼从国际比较视角评估了我国小微企业的融资难度，认为我国小微企业的融资难题已逐渐被解决，但仍需相关政策的持续支持。

虽然小微企业融资常被提及为“世界性难题”，但事实上，除了不发达国家的资金缺口还较大，大多数发达国家已经解决了这个问题。一方面，发达国家政府给予小微融资高度重视，采取了政府信用担保一系列的措施来降低银行风险成本。另一方面，社会资金的供给越来越充分，金融普惠化使大企业贷款利率和信贷需求较低，因此高利率的小微贷款对银行的吸引力上升。在政府推动和银行自驱力的双重作用下，小微企业获贷难度明显下降。中国也是如此，在普惠金融政策的激励和数字普惠金融发展的推动下，小微企业贷款显著增加。

从信贷总额来看，近几年中国小微企业贷款发展迅速，目前中国小微企业贷款总量已是世界第一。从2018年到2021年6月末，中国的小微企业贷款余额增长89%，同期美国增长23%；截至2021年6月末，中国小微企业贷款余额约为15万亿，是美国的3倍左右。值得注意的是，美国小微企业的划分标准略小于中国——中国以单户1000万元以下的小微企业贷款为普惠性小微企业贷款，美国FDIC以单户100万美元以下的工商企业贷款和单户50万美元以下的农业贷款为小微贷款。

从利率和不良率来看，中国的中小企业贷款均表现较好。大多数国家的中小企业贷款利率和不良率均高于大企业。2017年美国的大企业不良率为1.12，中小企业为1.41；大企业贷款利率4.9，中小企业贷款为5.16。我国普惠金融的小微企业贷款利率是5左右，和美国比较接近，中国的小企业不良率略高于美国。近年来，部分国家的小微企业不良率持续升高，如意大利和法国，不良率达30%左右，但利率处于较低水平。这种贷款利率和不良率的错配会产生融资缺口，小微企业的融资需求不能得到满足。

从融资难度来看，世界各国的融资情况均不断改善。根据欧洲央行的调查，2009年小微企业面临的最大的困难是市场需求不足，其次是融资困难；在2015年之后，小微企业面临的最大困难是缺乏人才，其次是市场需求，选择有融资困难的企业最少，基本不再存在融资缺口。从贷款途径来看，中小企业最重要的融资来源是银行，股权和债权等方式占比较低，疫情后政府补贴成为第二大融资来源。虽然小微贷款利率在总体上呈下行趋势，但是小微企业的平均利率仍高于大型企业，贷款申请比例和获贷比例较大企业也更低。美国近年来小微企业贷款增速放缓主要是因为需求疲软，融资渠道通畅，小微企业融资情况总体上也与需求相适应。但是，线上小微贷款利率较高，综合年利率在10%到80%之间。

部分学者质疑中国小微企业贷款存在放贷过度的问题，认为小微金融固化了小微经营，会造成劳动力资源浪费、社会信任的下降、经济波动增加等危害。但实际上，小微企业的存在和发展是必要的。人大和邮储银行共同编写的《小微企业发展研究报告》指出，世界各国的小微企业基本都占比企业总数的90%以上。其中，中国是每千人拥有的小微企业数量76.92家，美国每千人近百家企业的规模，均高于全球的平均水平。从小微企业从业人数来看，2014年OECD成员国小微企业就业人数占就业总人数的比重平均是29%，总体上自雇佣者和小微企业的占比与人均GDP呈反比关系。虽然我国的工业化已经得到很好的发展，但是我国人口较多，只依靠大企业不可能解决足够的就业，小微企业从业人数仍然较高。特别是随着人工智能和移动互联时代的到来，工厂的自动化使大企业对工人的需求减少，同时也为小微企业提供了平台和发展机会。因此，从长远看，小微企业作为大企业的有益补充，仍需普惠金融的大力支持。

目前，普惠金融政策仍有几点需要改进：第一，普惠金融在东中西部、城乡之间的发展并不均衡。第二，普惠金融产品与小微企业需求适配性仍有待提高。比如，目前大多数针对小微企业的金融产品期限较短，很难满足中小微企业较为持续的资金需要。美国小企业局和银行合作贷款一般是7到10年，但中国的小企业贷款以无还本续贷为主，贷款期限较短。第三，近两年小微企业贷款增长很快，如何保持下一步的平稳发展以及疫情后政策的可持续性值得关注。

三、普惠金融可有效提高小微企业对经济的贡献

普惠金融研究院王博研究员通过分享对台州市的实证研究，分析了金融改革对金融小微企业账面的影响。

台州市近年来积极进行金融改革，搭建了金融信息的共享平台，记载了2014-2020年的市内绝大多数小微市场经济主体的信息，包括会计表账和授信信息。本文的实证研究主要使用了2016年到2019年的资产负债表和利润表，共15个部门和81类大类的88108家市场主体。政策评估主要围绕两个问题展开，第一是企业在获得普惠金融贷款后的账表变化，第二是贷款进入到小微企业后的主要资金用途和经济变化。

第一，从授信情况来看，授信的户数从2014年的9000多家增至2020年两万家左右。授信给小微企业造成的最直观的变化是短期流动负债和应付账款的上升。授信通过供应链金融对其上下游的信用背书有溢出效应，银行贷款的增加也会带来上下游企业信用的提升。第二，从授信对经济的影响来看，授信后的小微企业年度营业收入和税收都显著增加，即普惠金融增加了小微企业对市场经济的贡献。另外，企业规模和授信额度总体上呈正比，但是也出现了一些非线性关联的点。这说明授信不只是取决于企业的资产规模，银行的独立风控中存在其他起作用的因素。本研究肯定了普惠金融的政策效果。

四、各大银行积极落实普惠金融政策

邮储银行的蔡禹副总以邮储银行为例介绍了国有银行关于普惠金融的具体实践。

近年来，国家近年来对普惠金融的要求不断提高。尤其是2018年以后，政府工作报告和银保监明确了“两增两控”的小微企业贷款任务，给银行提出了更具体的考核。在此之后，普惠型小微企业贷款实现了跨越式增长。国有大型银行的小微贷款余额从2019年一季度的2.5万亿到了2021年6月份的6万亿，年均增长都在30%以上。目前，我国市场主体近1.2亿户，获贷主体有3830万户。从2018年到2021年6月，邮储银行的小微企业贷款余额达8900亿，累计净增了4256多亿，小微企业贷款余额占比约全部贷款的16%，是国有大行的首位，远远高于同业水平。贷款客户达165万户，累计三年期间增长了21万户。其中，首贷金额增加200亿，首贷户增加了7000户，普惠法人贷户增长比例近10%。贷款主体中个体工商户和小微企业主占比高达77%，平均贷款额约54万。国有大型银行通过机构和技术的优势，不断增大普惠规模，为小微企业提供了较好的金融服务。但是，这也对地方性的商业银行和中小型的机构造成了一定的挤压。

从融资成本来看，大多数国有银行和金融机构的小微企业贷款都是保本微利或略有亏损。邮储银行的小额贷款可追溯至2007年，当时有研究表明小微企业对贷款的价格不敏感，加之信贷技术落后和运营成本较高，最初的小微贷款主要保证了小微企业贷款的可获得性，贷款利率很高。但是，随着近几年监管部门明确提出的降本的要求，普惠小微企业的贷款利率逐渐下降，从2018年7%的水平下降到今年5.5%左右。这种利率水平低于很多理财资本收益的水平，所以也衍生出了小微企业贷款资金被挪用的问题。贷款增长的同时，贷款增长的不良率在下降，这也降低了银行的贷款成本。不良率从2018年末的3.19降至今年6月份的1.77，成本由6.77降至5.23。

近年来，邮储银行围绕普惠金融进行了如下推进。第一，管理精细化。强化组织和政策保障，将普惠金融纳入了公司治理，成立专门的领导小组和部门，形成多层次多部门有机联动的工作机制。完善能贷会贷机制，同时在内部资金转移价格、绩效考核、补贴政策、尽职免责方面也加大了倾斜。第二，推进小微金融数字化转型，实现客户的有效覆盖。邮储银行着力加强数字化和开放化的平台合作，实现与多个政府部门的数据对接，满足贷后持续性追踪的需求。同时，推出邮储经营APP，实现金融和企业管理的场景搭建。截至2021年9月份，邮储银行线上化小微贷款产品余额近7000亿元，在全国小微企业中占比超过70%。通过多个维度的数据可以全方位筛选信用良好的企业，提高无抵押信用贷的比例，解决小微企业抵押物不足的问题，优化小微企业的信贷结构。2021年，信用贷占比突破15%，占当年新发放贷款比例近30%。第三，完善标准化集约化的运营体系，升级自动化风控体系。通过信贷工厂标准化、自动化的流程来实现小微企业贷款，避免人为介入的偏差。推动集约化的风控模式，由以前的分散式的贷后管理模式变成全国集中式的贷后管理模式，实现基于数据模式驱动的触发式风险预警的贷后管理。通过创新型产品主动让利减费，根据风险差异化的定价策略，对不同的风险缓释措施采取不同的定价。邮储银行推出了无还本续贷，目前的余额达到了600亿。

五、普惠金融带来的套利问题值得警惕

孙文凯教授汇报了一个关于货币政策在不同领域之间形成套利的一个研究。近年来，国家在房地产和普惠金融领域实施了不同的货币政策，一方面是对房地产打压，一方面是支持小微企业的融资，这就形成了一个套利空间。本研究关注了是否存在虚假注册小微企业，然后获取经营贷来购买住房的现象。

利用2014年普惠金融推广开始到2019年底的100多个城市的月度面板数据，总计样本6912个，并关注两个关键时间节点的变化：一是2017年3月的房贷收紧，二是2018年4月房贷利率超过了小微贷款利率，本研究分析了两个房地产市场的变化是否将对小微企业注册数量造成影响。从数据表现来看，在两个时间节点的前后都有出现小微企业数量的跳跃式上升。进一步利用房价作为套利动机强度的指标，用双重差分方法做了进一步分析发现，时间点后房价高的地方小微企业增加的更多，而在时间点前的小微企业数量在房价不同的地区没有表现出明显的区别。因此可以认为，小微企业注册的变化确实是房产市场的变化带来的。因此，普惠金融政策可能导致了为经营贷套利的小微企业的虚假增长。这种现象使政策目标受到了挑战，使得房价管控和普惠金融政策双双效力下降。

这给我们的启示是，如果货币政策只对个别领域的贷款放开降息增量，但是限制对其他领域的贷款，就会使市场主体产生套利的动机，可能会使两方面的政策效果大打折扣。这也是在之后实施普惠金融政策应该值得注意和加强监管的重要问题。